Wielkopowierzchniowe obiekty handlowe

Poznań, dnia … lipca 2007 roku

OPINIA PRAWNA 

w sprawie ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych

I. Podstawa zlecenia:

Opinia prawna przygotowana w ramach wewnętrznych prac Kancelarii.    

II. Cel opinii:

Celem niniejszej opinii jest wskazanie na nowe regulacje w zakresie tworzenia i działania wielopowierzchniowych obiektów handlowych, wynikające z ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

III. Podstawa prawna opinii:

Ustawa z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, Dz.U. 2007 nr 127 poz. 880.

IV. Analiza merytoryczna:

1/ Wstęp

W dniu 11 maja 2007 roku uchwalona została ustawa o tworzeniu i  działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, wprowadzająca ograniczenia w prowadzeniu tego typu działalności. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw i wejdzie w życie z dniem 18 września 2007 roku. W zamyśle twórców ustawy jej celem jest wsparcie sektora rodzinnych małych i średnich przedsiębiorstw, działających w oparciu o polski kapitał poprzez kontrolę nad tworzeniem sklepów o dużych powierzchniach, tj. powyżej 400 m².  Ustawa już na etapie tworzenia budziła wiele kontrowersji. Zarzuca się jej sprzeczność z Konstytucją, niejasność i sprzeczność poszczególnych przepisów, błędy legislacyjne itp. Mimo tego, ustawa będzie obowiązywać, a ewentualną ocenę zgodności ustawy z Konstytucją przeprowadzi Trybunał Konstytucyjny.     

2/ Pojęcie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH)

Ustawa reguluje zasady tworzenia i działania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie z ustawą za wielkopowierzchniowy obiekt handlowy rozumie się obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m², w którym prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa. W zakresie powierzchni sprzedaży ustawa odsyła do definicji zawartej w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o  planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z  późn.zm.), zgodnie z którą poprzez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Definicja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, pomimo użycia mało precyzyjnego określenia „jakakolwiek działalność handlowa”, wydaje się dotyczyć wyłącznie powierzchni sprzedaży przedstawionej powyżej. Oznacza to, iż w przypadku budynku, w którym znajdują się biura i magazyny oraz część handlowa, o tym, czy mamy do czynienia ze sklepem wielkopowierzchniowym decydować będzie wyłącznie powierzchnia części handlowej, o ile spełniać będzie ona dalsze przesłanki przewidziane w  definicji powierzchni sprzedaży.

 3/ Zasady tworzenia i działania WOH oraz warunki prowadzenia działalności

a. Warunki prowadzenia działalności gospodarczej w formie WOH.

Warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jest:

1) uzyskanie zezwolenia,
2) posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy,
3) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie warunków objętych zezwoleniem przez przedsiębiorcę oznaczonego w zezwoleniu.

b. Zezwolenie na prowadzenie działalności w formie WOH

Zgodnie z omawianą ustawą utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta albo burmistrza bądź prezydenta miasta właściwego ze względu na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (art. 3 ust. 1 ustawy). Decyzję wydaje się, jeśli lokalizacja będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a gdy planu nie będzie, z decyzją o  warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przed wydaniem decyzji organ zezwalający wykonuje lub zleca wykonanie analiz i opinii dotyczących skutków utworzenia wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na infrastrukturę gminy (miasta), lokalny układ komunikacyjny, miejscowy rynek pracy, istniejący układ urbanistyczny, istniejącą sieć handlową na obszarze gmin sąsiednich oraz wpływ na środowisko naturalne (art. 5 ust. 1 ustawy).
Dodatkowo potrzebna będzie pozytywna opinia właściwej rady gminy. Opinia taka uwzględniać powinna przesłanki kształtowania korzystnych warunków nabywania towarów i usług, poprawy jakości obsługi konsumentów oraz poszerzenia oferty handlowej i  usługowej, rozwoju sieci handlowej i zachowania równowagi pomiędzy różnymi formami handlu, rozwoju rynku pracy, rozwoju infrastruktury oraz ochrony środowiska (art. 5 ust. 2 ustawy).
W przypadku obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej powyżej 2.000 m2, lokalizacja będzie musiała być zgodna nie tylko z planem miejscowym albo warunkami zabudowy oraz uzyskać pozytywną opinię rady gminy, ale będzie musiała również być zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i uzyskać pozytywną opinię sejmiku województwa. Sejmik wojewódzki przy wydawaniu opinii brać będzie pod uwagę uchwałę rady gminy opiniującą wniosek, strategię rozwoju województwa oraz programy wojewódzkie, w zakresie, w jakim dotyczą tworzenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (art. 3 ust. 4 ustawy).
Zgodnie z ustawą nie będzie wymagało uzyskania zezwolenia utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na terenie innego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, na którego utworzenie uzyskano zezwolenie na podstawie przedmiotowej ustawy (art. 3 ust 5  ustawy) np. sklep handlowy w galerii supermarketu.

c. Warunki formalne wniosku o uzyskanie zezwolenia

Zgodnie z ustawą (art. 4 ust. 1) wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać:
1) nazwę przedsiębiorcy, jego siedzibę lub adres zamieszkania oraz adres wykonywania działalności, w przypadku ustanowienia pełnomocnika - jego imię, nazwisko i adres zamieszkania,
2) numer w rejestrze przedsiębiorców lub Ewidencji Działalności Gospodarczej,
3) numer identyfikacji podatkowej (NIP),
4) wskazanie przedmiotu działalności gospodarczej,
5) wskazanie nieruchomości, na której planowane jest utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, z oznaczeniem księgi wieczystej oraz danych z ewidencji gruntów i budynków,
6) adres wielkopowierzchniowego obiektu handlowego lub dokładny opis jego lokalizacji,
7) informacje o:
a) maksymalnej powierzchni sprzedaży oraz o maksymalnej całkowitej powierzchni, jaką będzie zajmował wielkopowierzchniowy obiekt handlowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w szczególności magazynami i  parkingami,
b) branży sprzedaży, w szczególności spożywczej, budowlanej, odzieżowej, motoryzacyjnej, ogrodniczej, oraz rodzaju usług, jakie będą świadczone w wielkopowierzchniowym obiekcie handlowym,
c) deklarowanej wartości inwestycji związanej z utworzeniem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

d. Okres wydania zezwolenia, cofnięcie, wygaśniecie

Zezwolenie wydawane będzie na czas nieoznaczony.
Ustawa przewiduje dwie możliwości wcześniejszego ustania bytu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia. Może to nastąpić poprzez cofnięcie zezwolenia albo wygaśnięcie zezwolenia.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku:

1) rażącego nieprzestrzegania warunków określonych w ustawie lub zezwoleniu, dotyczących tworzenia i  działania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych,
2) orzeczenia wobec przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.
Zezwolenie wygasa natomiast w przypadku likwidacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego oraz nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego od dnia wydania pozwolenia przewidzianego w omawianej ustawie (art. 7 ust. 5 ustawy).
Pojęcie likwidacji WOH nie jest jasne, nie wiadomo bowiem, czy za likwidacje uznać należy likwidacje całej powierzchni, czy też np. jej zmianę poniżej ustawowego progu tj. 400 m2.

e. Zmiana warunków zezwolenia

Ustawa przewiduje również obowiązek uzyskania zgody na zmianę warunków zezwolenia, w przypadku zmiany dotyczącej powierzchni sprzedaży lub całkowitej powierzchni, jaką zajmuje wielkopowierzchniowy obiekt handlowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ar. 9 ustawy).
W takim jednak przypadku stosuje się wszystkie procedury jak przy uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie działalności w formie WOH, z wyłączeniem obowiązku przedstawiania analiz i opinii. Nie stosuje się również przepisów dotyczących uzyskania opinii sejmiku województwa.
Regulacja ta nie jest jasna. Po pierwsze przepis nie wskazuje, czy „zmiana”, o  której mowa w tym przepisie, dotyczy tylko zwiększenia powierzchni, czy także jej zmniejszenia. Brak wyróżnienia w ustawie wskazuje, iż w obu przypadkach zezwolenie jest konieczne.
Po drugie niejasne jest sformułowanie „infrastruktura towarzysząca”. Ustawa nie precyzuje, co należy przez to rozumieć. Sformułowanie „powierzchnia sprzedaży wraz z  infrastrukturą towarzyszącą” rodzi wątpliwość co do zakresu zastosowania tej ustawy. Z jednej strony bowiem ustawę stosuje do WOH o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 przy czym przedmiot sprzedaży definiowany jest wąsko tj. bez magazynów, biur itp. Z drugiej strony we wspomnianym art. 9  ust.1 ustawy odwołuje się do powierzchni sprzedaży wraz z  infrastrukturą.

f. Przejście praw z decyzji o zezwoleniu

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy organ zezwalający jest zobowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie, do przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmie on wszystkie warunki zawarte w  zezwoleniu oraz złoży oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy.

g. Odpłatność

Uzyskanie zezwolenia wymaga uiszczenia opłaty w kwocie 25 złotych za każdy m2 powierzchni sprzedaży nie więcej jednak niż 0,5 % deklarowanej wartości inwestycji, podanej we wniosku o uzyskanie zezwolenia.
Zmiana zezwolenia wymagać będzie uiszczenia opłaty w kwocie 50% stawki, którą pobrano z tytułu wydania zezwolenia.
Pomimo wyraźnego braku określenia charakteru tej opłaty uznaje się ją za opłatę skarbową.

4/ Przepisy przejściowe oraz wpływ ustawy na podmioty już istniejące

Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Za wszczęcie sprawy rozumie się w  ustawie złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o pozwolenie na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, spełniającego warunki określone w przepisach prawa budowlanego (art. 15 ust. 1 ustawy).
Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany planu oraz zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a plan nie został uchwalony do dnia wejścia w życie ustawy, a  także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przepisów ustawy nie stosuje się (art. 15 ust. 2 ustawy).
Omawiana ustawa przewiduje ważne regulacje dotyczące sklepów wielkopowierzchniowych już istniejących. W ich przypadku konieczne jest uzyskanie zezwolenia w ciągu 30 dni od wejścia w życie ustawy. Podmioty te otrzymają to zezwolenie bez analiz, opinii, zgody rady gminy i  sejmiku. Również przy powiększaniu powierzchni nie będą konieczne takie procedury. Z treści art. 17 ust. 3 wynika również, iż podmioty te nie będą zobowiązane do ponoszenia kosztów opłaty skarbowej wyliczonej od metra kwadratowego powierzchni sprzedaży.

5/ Odpowiedzialność karna

Za naruszenie przepisów ustawy przewidziana jest odpowiedzialność karna. Zgodnie z art. 10 ustawy, kto tworzy wielkopowierzchniowy obiekt handlowy bez zezwolenia lub prowadzi działalność handlową w formie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom, podlega grzywnie od 10.000 do 1.000.000 złotych.
Istotną kwestia jest, iż odpowiedzialność za przestrzeganie warunków zezwolenia przez najemców, dzierżawców i innego rodzaju użytkowników powierzchni w  wielkopowierzchniowym obiekcie handlowym ponosi przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na podstawie omawianej ustawy.

V. Wnioski opinii:

1. Ustawa wprowadza kolejną działalność regulowaną polegającą na tworzeniu i prowadzeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

2. Ustawa ma zastosowanie do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m², w którym prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa.

3. Podstawą prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jest: uzyskanie zezwolenia, posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie warunków objętych zezwoleniem przez przedsiębiorcę oznaczonego w zezwoleniu.

4. Ustawa ma również zastosowanie do podmiotów prowadzących taką działalność w chwili wejścia w życie ustawy. W ich przypadku konieczne jest uzyskanie zezwolenia w  ciągu 30 dni od wejścia w życie ustawy. Podmioty te otrzymają to zezwolenie bez analiz, opinii, zgody rady gminy i sejmiku oraz bez obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej.

5. Ustawa zawiera wiele sprzeczności i niejasnych sformułowań. Nie można wykluczyć, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność omawianej ustawy z Konstytucją.


Opinię tę wydałem z całą sumiennością i starannością, kierując się swoją najlepszą wiedzą.

adwokat Tomasz Guzek

Materiał archiwalny oparty o przepisy prawa obowiązujące w dniu jego sporządzenia. Adwokacka Spółka Partnerska Grzybkowski Guzek Jackowski nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystywane treści.