Opinia prawna w sprawie odszkodowania związanego z wywłaszczeniem nieruchomości i budową drogi publicznej

Poznań, dnia 8 marca 2017 roku
………………………………………………………………………………………………….
Opinia prawna
w sprawie możliwych form uzyskania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości oraz budową drogi publicznej (drogi ekspresowej S5) w trybie tzw. „specustawy drogowej”
………………………………………………………………………………………………….
I. Podstawa zlecenia:
Opinia prawna sporządzona została na zlecenie Pana Marcina (...), zwanego dalej Zlecającym, które zostało przekazane sporządzającemu opinię w dniu 9 lutego 2017 roku.
………………………………………………………………………………………………….
II. Cel opinii:
Celem niniejszej opinii prawnej jest analiza zagadnienia prawnego dotyczącego możliwości uzyskania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości oraz budową drogi publicznej w trybie tzw. „specustawy drogowej”.

W ramach opinii udzielono odpowiedzi na następujące pytania:

1) Jakie są zasady ustalania odszkodowania w decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania?
2) Czy – poza decyzją administracyjną, o której mowa w pkt 1 – istnieją inne podstawy oraz możliwości uzyskania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem oraz budową drogi publicznej?

Przedmiotem opinii jest analiza zagadnienie prawnego wskazanego powyżej bez odnoszenie się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego.
]
Opinia prawna uwzględnia fakt, iż ma ona dotyczyć budowy drogi S5.
………………………………………………………………………………………………….
III. Podstawa prawna opinii:
Opinię sporządzono w szczególności w oparciu o następujące akty normatywne:

1) ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 roku (tj. z dnia 19 listopada 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm.) – dalej jako „specustawa drogowa”,
2) ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. z dnia 9 lutego 2016 roku, Dz.U. z 2016 roku poz. 290 ze zm.) – dalej jako „Prawo budowlane”,
3) ustawa z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tj. z dnia 9 lutego 2017 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm) – dalej jako „kc”.
………………………………………………………………………………………………….
IV. Część merytoryczna opinii – możliwe formy uzyskania odszkodowania:
………………………………………………………………………………………………….
1. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania:

Podstawowym sposobem uzyskania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod budowę dróg publicznych jest decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

A. Podstawy prawne decyzji ustalającej wysokość odszkodowania

W przypadku w którym dla budowy danej drogi publicznej konieczne jest przejęcie określonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa (ewentualnie na własność jednostek samorządu terytorialnego), czyli dokonanie wywłaszczenia nieruchomości, wydawana jest decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

Odszkodowanie w tym trybie przyznawane jest właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości.

B. Zakres oraz podstawy ustalania wysokości odszkodowania w decyzji ustalającej odszkodowanie

Specustawa droga określa zasady przyznawania oraz wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość takiego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Odszkodowanie – przyznawane w drodze decyzji ustalającej wysokość odszkodowania – jest zatem odszkodowaniem, którego górna granica jest ściśle określona przez ustawę i wyznacza ją wartość nieruchomości.

Zgodnie zatem z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych w przypadku powyższego odszkodowania¹:
wyłączona jest możliwość uzyskania odszkodowania ponad wartość wywłaszczanej nieruchomości;
odszkodowanie ma na celu zrekompensowanie prawa (a wiec wartości odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości), a nie szkody spowodowanej wywłaszczeniem nieruchomości,
wyłączona jest możliwość dochodzenia dodatkowych szkód związanych z wywłaszczeniem, w tym m.in. utraconych korzyści.

Powyższe stanowisko sądów administracyjnych zostało potwierdzone również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowiek w Strasburgu, który w orzeczeniach potwierdzał, iż odszkodowanie ma mieć charakter słuszny, co niekoniecznie oznacza, iż ma być ono pełne².

Omawiana forma odszkodowania ma na celu rekompensatę utraconego przez dany podmiot prawa (jego wartości) a nie wyrównanie innych szkód, nawet tych bezpośrednio związanych w dokonanym wywłaszczeniem (np. brak możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej, utrudnienia w komunikacji, zwiększony hałas itp).

Decyzja ustalają wysokość odszkodowania podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych, tj. w pierwszej kolejności w drodze odwołania, a następnie w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podstawą skutecznego zaskarżenia nie może być jednak okoliczność braku uwzględnienia przez organy administracji wskazanych powyżej „dodatkowych” szkód związanych z wywłaszczeniem nieruchomości.
………………………………………………………………………………………………….
2. Wyrównanie szkody majątkowej związanej z wywłaszczeniem oraz budową drogi w drodze powództwa cywilnego

Analiza aktualnego orzecznictwa sądów cywilnych daje podstawę do przyjęcia, że decyzja administracyjna nie jest jedynym możliwym sposobem rekompensaty szkody majątkowej spowodowanej wywłaszczeniem nieruchomości oraz budową drogi publicznej.

A. Dotychczasowa linia orzecznicza

Ograniczony charakter odszkodowania przyznawanego w trybie postępowania administracyjnego spowodował, iż właściciele (użytkownicy wieczyści) wywłaszczanych nieruchomości podejmowali próby dochodzenia odszkodowania w trybie powództwa cywilnego.
Było związane to w szczególności z okolicznością, iż sądy administracyjne, uzasadniając wysokość wypłaconego odszkodowania, w tym brak możliwości jego podwyższenia, wskazywały, iż ewentualna. „dodatkowa” szkoda może być rekompensowana w drodze powództwa cywilnego³.
Dotychczasowe pozwy były jednak oddalane. Analiza zapadłych w sprawie wyroków prowadzi jednak do wniosku, że sprawy te dotyczyły po pierwsze, żądania zasądzenia wyższej kwoty odszkodowania w związku z samym faktem wywłaszczenia, po drugie, jako związane z decyzją ustalającą lokalizacje oraz odszkodowanie oparte były art. 417 i 417(2) kc.

B. Rekompensata szkody majątkowej związanej z aktualnym funkcjonowaniem drogi

Dotychczasowa linia orzecznicza sądów cywilnych – w ocenie sporządzającego opinię – nie stoi na przeszkodzie możliwości dochodzenia szkody, nie tyle ujmowanej jako szkoda związana z wywłaszczeniem (wydaniem decyzji o lokalizacji drogi), ale szkoda związana z obecnym funkcjonowaniem już drogi.

W analizowanym stanie prawnym mamy do czynienia z:
1) legalnie przeprowadzaną inwestycją drogową w oparciu o ostateczną decyzję o lokalizacji drogi,
2) immisjami powodowanymi przez ww. inwestycję.

W dotychczasowym orzecznictwie wskazana problematyka omawiana była na tle inwestycji budowlanych, gdzie:
1) legalnie przeprowadzono inwestycję budowlaną w oparciu o ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę,
2) budynki powodowały określone immisje, jak np. hałas, zacienienie itp.

We wskazanych rodzajach spraw, ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą, w związku z wydaniem decyzji administracyjnie nie można dochodzić w drodze powództwa negatoryjnego przywrócenia stanu poprzedniego np. poprzez rozbiórkę budynku, ale można żądać odszkodowania za związane z tym szkody. Podstawę odszkodowania w tym zakresie stanowi 415 kc w zw. z 144⁴.

Wskazana powyżej konstrukcja prawna roszczenia – z uwagi na podobieństwo omawianych sytuacji – mogłaby służyć za podstawę dochodzenia roszczeń związanych z budową dróg publicznych.

Na szkodę w ww. rozumieniu składać się będą w szczególności takie okoliczności jak: ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości znajdującej się obok drogi, brak możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej, uciążliwość drogi, różnego rodzaju immisje pośrednie (hałas, zanieczyszczenie powietrza itp).

………………………………………………………………………………………………….
3. Wyrównanie szkody niemajątkowej - zadośćuczynienie za naruszenie dóbr osobistych

W orzecznictwie ugruntował się pogląd się pogląd, iż w konkretnych stanach faktycznych funkcjonowanie drogi, może naruszać dobra osobiste jednostki, a tym samym być podstawą do zasądzenia zadośćuczynienia za doznane krzywdy.

Zgodnie z art. 23 kc dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.
Zgodnie z art. 24 § 1 kc ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny.

Katalog dóbr osobistych, których naruszenie powoduje powstanie określonych roszczeń, jest otwarty.
W ostatnim czasie, za dobro osobiste uznały prawo do wypoczynku i niezakłóconej możliwości korzystania ze swojej nieruchomości⁵.
W przypadku, w którym w okolicznościach danej sprawy funkcjonowanie drogi narusza ww. dobra osobiste, m.in. przez hałas, zwiększona ilość spalin, inne zakłócenia, istnieją podstawy do żądania wyrównania szkody niematerialnej poprzez zasądzenie odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

………………………………………………………………………………………………….
V. Wnioski opinii:

1.

Właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości wywłaszczonej w trybie specustawy drogowej, tj. nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa (ewentualnie na własność jednostki samorządu terytorialnego) uzyskuje w drodze decyzji administracyjnej odszkodowanie.

2.

Odszkodowanie, o którym mowa w pkt 1, stanowi wyłącznie rekompensatę utraconego prawa oraz przyznawane jest w kwocie do górnej granicy wartości wywłaszczonej nieruchomości. Odszkodowanie to nie obejmuje żadnych innych szkód związanych z wywłaszczeniem nieruchomości.

3.

Budowa drogi oraz jej funkcjonowanie może powodować powstanie dodatkowych szkód, związanych m.in. z brakiem możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej, utrudnieniami komunikacyjnymi itp. Szkody te – w określonych przypadkach – mogą być naprawiane w drodze powództwa cywilnego na zasadach ogólnych.

4.

Budowa drogi oraz jej funkcjonowanie może powodować naruszenie dóbr osobistych, m.in. poprzez nadmierny hałas, zwiększoną immisję spalin. Naruszenie prawa do spokojnego korzystania z własnej nieruchomości oraz wypoczynku może stanowić podstawę do zasądzenia kwoty pieniężnej tytułem zadośćuczynienia.
………………………………………………………………………………………………….

Opinię tę wydałem z całą sumiennością i starannością, kierując się swoją najlepszą wiedzą.

/adwokat Tomasz Grzybkowski/
………………………………………………………………………………………………….

¹Tak np.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. IO123, Wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012, sygn. IO124, Wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. IO125, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., IS126.
²Tak m.in.: sprawa B. i inni przeciwko Polsce (nr 123); sprawa P. przeciwko Polsce (nr 124); sprawa Pa. przeciwko Polsce (nr 125).
³Tak m.in. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2009 roku, sygn. IS127, dostępny w SIP Legalis.
⁴Tak m.in. wyrok z dnia 15 stycznia 2013 roku Sąd Apelacyjny w Lublinie, dostępny w SIP Legalis, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 roku, dostępny w SIP Legalis.
5Tak np. Sąd Apelacyjny w Katowicach, IACA1/2, dostępny w SIP Legalis.