Czy właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą dochodzić odszkodowań z tytułu zmniejszenia wartości ich nieruchomości?
OPINIA PRAWNA
w sprawie możliwości dochodzenia odszkodowań w związku
z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
I. Podstawa zlecenia:
Opinia prawna przygotowana w ramach prac studyjnych Kancelarii.
II. Cel opinii:
Odpowiedź na pytanie, czy właściciele nieruchomości położonych poza terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą dochodzić odszkodowań z tytułu zmniejszenia wartości ich nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu.
III. Podstawa prawna opinii:
1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny Dz.U. 64.16.93 zm.: Dz.U. 71.27.252, zm.: Dz.U. 76.19.122, zm.: Dz.U. 82.11.81, zm.: Dz.U. 82.19.147, zm.: Dz.U. 82.30.210, zm.: Dz.U. 84.45.242, zm.: Dz.U. 85.22.99, zm.: Dz.U. 89.3.11, zm. wyn. z: Dz.U. 89.33.175, zm.: Dz.U. 90.34.198, zm.: Dz.U. 90.55.321, zm.: Dz.U. 90.79.464, zm.: Dz.U. 91.107.464, zm.: Dz.U. 91.115.496, zm.: Dz.U. 93.17.78, zm.: Dz.U. 94.27.96, zm.: Dz.U. 94.85.388, zm.: Dz.U. 94.105.509, zm.: Dz.U. 95. 83.417, zm. wyn. z: Dz.U. 95.141.692, zm.: Dz.U. 96.114.542, zm.: Dz.U. 96.139.646, zm.: Dz.U. 97.43.272, zm.: Dz.U. 97.115.741 zm.: Dz.U. 97.117.75, zm. Dz.U. 97. 117. 751, zm. Dz.U. 98.117.758 zm. Dz.U. 98.106.668, zm. Dz.U. 99.52.532, zm. Dz.U. 00. 22. 271, zm. Dz.U.00.88.983, zm. Dz.U. 00.74.855, zm. Dz.U. 00.74.857, zm. Dz.U. 00.114.1191, zm. wyn. z Dz.U. 01.11.91, zm. Dz.U. 01.71.733, zm. wyn. z Dz.U. 01.145.1638, zm. Dz.U. 01.130.1450, zm. Dz.U. 02.113.984, zm. Dz.U. 02.141.1176, zm. Dz.U. 03.49.408, zm. Dz.U. 03.60.535, zm. Dz.U. 03.49.408, Dz.U. 03.60.535, zm. Dz.U.03.64.592, zm. Dz.U.03.49.408, zm. Dz.U.03.60.535, zm. Dz.U.03.124.1151, zm. Dz.U.04.91.870, zm. Dz.U.04.96.959, zm. Dz.U.04.172.1804, zm. Dz.U.04.162,1692, zm. Dz.U.04.281.2783.
2. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2003.80.717, zm. Dz.U.2004.6.41, zm. Dz.U.2004.141.1492.
3. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U.2004.261.2603, zm. Dz.U.2004.281.2782.
4. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U.2004.207.2109.
IV. Analiza merytoryczna:
a) Stan faktyczny
Na terenie ………………… i ………………… prawdopodobnie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący rozbudowę fabryki …………………. W związku z rozbudową fabryki wydaje się, iż spadnie wartość nieruchomości nieobjętych planem, ale z nim sąsiadujących – znajdujących się w …………………… i …………………….
W związku z tym powstała wątpliwość, czy mieszkańcy tych terenów mogą dochodzić odszkodowań z tytułu zmniejszenia wartości ich nieruchomości.
b) Stan prawny
1/ Odpowiedzialność deliktowa Miasta ………………
Analizując przedmiotową sytuację, rozważyć należy, czy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Miasto ……………… ponosi odpowiedzialność za działania niezgodne z prawem.
Norma prawna zobowiązująca wszelkie organy władzy publicznej do zapłaty odszkodowania za niezgodne z prawem działania, wynika z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP1. Jak wskazano w doktrynie i orzecznictwie, w przepisie tym wyraża się myśl ogólną, iż bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną daje prawo do odszkodowania. Jest to prawo konstytucyjne2. Jak wskazał Trybunał przepis ten stanowi gwarancję dla realizacji normy wynikającej z treści art. 7 Konstytucji RP, nakazującej działać organom władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Pojawienie się w Konstytucji art. 77 ust. 1 wprowadziło gwarancję, że ekonomiczny skutek tych ryzyk, błędów czy pomyłek nie będzie obciążał poszkodowanego. Widzieć w tym należy nie tylko wzmocnienie ochrony własności (rozumianej sensu largo), ale także środek stymulacji, gwarancję, iż aparat władzy publicznej będzie dążył do eliminacji tych niepożądanych (z jego punktu widzenia) skutków odszkodowawczych, co tym samym doprowadzi do urealnienia zasady działalności opartej na prawie i w granicach prawa - o czym mowa w art. 7 Konstytucji3.
Emanacją konstytucyjnego prawa do pełnego odszkodowania za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej są odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 417 § 1 kc. Zgodnie z tym przepisem jednostka samorządu terytorialnego odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie. Przepis ten został rozwinięty w art. 4171 kc. Paragraf 1 tego artykułu stanowi, iż naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego, można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przepisy te ustanawiają odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, ale wyłącznie za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie. Odpowiedzialność za wydanie aktu normatywnego uzależniona jest od tego, aby ten akt był niezgodny z prawem, a niezgodność ta była stwierdzona we właściwym postępowaniu.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowym jest aktem prawa miejscowego4. Gmina (miasto) odpowiada za jego uchwalenie wyłącznie w przypadku jego niezgodności z prawem. Niezgodność tę stwierdza sąd administracyjny we właściwym postępowaniu - ze skargi na uchwałę rady gminy (miasta) na podjętą uchwałę w sprawie uchwalenia planu.
W przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ……………………, właściciele nieruchomości sąsiadujących z planem będą mogli dochodzić odszkodowań na podstawie art. 417 kc, wyłącznie w przypadku niezgodności planu miejscowego z prawem planu, stwierdzonej przez sąd administracyjny we właściwym postępowaniu. Jest to warunek wstępny poniesienia odpowiedzialności deliktowej przez Miasto ………………….
2/ Odpowiedzialność Miasta …………………… na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym
Szczególny reżim dochodzenia odszkodowań przewidują art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu. Odszkodowań można dochodzić w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie planu.
Żaden przepis ustawy nie określa wprost, iż roszczeń może dochodzić wyłącznie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej planem. Wprost przeciwnie – szerokie sformułowanie art. 36 ust. 3 ustawy „w związku z uchwaleniem planu miejscowego” sugerowałoby, iż odszkodowań na tej podstawie dochodzić może każdy właściciel, w odniesieniu do którego spadła wartość jego nieruchomości.
Przepisów prawa nie można jednak interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy. Z art. 37 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, iż głównym kryterium badania zmiany wartości nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu5. Odszkodowanie jest kwotą stanowiącą różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Analogiczny zapis znajduje się w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami6.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż art. 36 ust. 3, w związku z art. 37 ust. 1 ustawy dotyczą wyłącznie nieruchomości, których przeznaczenie uległo zmianie wskutek wejścia nowego planu w życie albo jego zmiany, a więc nieruchomości objętych uchwalonym albo zmienionym planem. Takie rozumienie przepisów potwierdza orzecznictwo i piśmiennictwo7.
Pamiętać należy, iż odszkodowania można dochodzić wyłącznie w przypadku zbycia nieruchomości, w okresie pięciu lat od dnia wejścia w życie planu. Termin ten jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu.
V. Wnioski opinii:
1. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą dochodzić odszkodowań z tytułu uchwalenia tego planu wyłącznie w przypadku niezgodności tego planu z prawem, stwierdzonej w postępowaniu prowadzonym przed sądem administracyjnym. Warunkiem uzyskania odszkodowania jest wykazanie szkody i związku przyczynowego między szkodą a uchwaleniem planu miejscowego.
2. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z planem nie mogą dochodzić odszkodowań z tytułu zmniejszenia wartości ich nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Opinię tę wydałem z całą sumiennością i starannością, kierując się swoją najlepszą wiedzą.
/adwokat Tomasz Grzybkowski, adwokat Tomasz Guzek/
Przypisy:
1 Art. 77 ust. 1 Konstytucji RP:
„Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”.
2 Tak P. Andrzejewski „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego”, t. XXIII, str. 111 i XLIII, str. 58 oraz orzeczenie TK z dnia 20 stycznia 2004 roku, SK 26/2003, OTK ZU 2004/1A poz. 3.
3 Orzeczenie TK z z dnia 20 stycznia 2004 roku, SK 26/2003, OTK ZU 2004/1A poz. 3.
4 Art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
5 Art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
„Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem”
6 § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego:
„Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości”
7 Uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 roku, OPK 17/98, ONSA 1999/14/121, podobnie Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, s. 285-286.
Materiał archiwalny oparty o przepisy prawa obowiązujące w dniu jego sporządzenia. Adwokacka Spółka Partnerska Grzybkowski Guzek Jackowski nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystywane treści.