Omawiana sprawa dotyczy nieprawidłowości związanych z procedurą wywłaszczenia oraz różnic w interpretacji procedur administracyjnych. Pismo jest skargą kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego.
w sprawie:
- Hanny (…)
- Grażyny (…)
- Barbary (…)
c/a
- Skarb Państwa – Wojewoda Wielkopolski
Sygn. akt: I Axxxx
Wartość przedmiotu zaskarżenia ws. H. (…): 4.690.462 złotych
Wartość przedmiotu zaskarżenia ws. G. (…): 4.690.462 złotych
Wartość przedmiotu zaskarżenia ws. B. (…): 9.380.924 złotych ………………………………………………………………………………………………….
II Wydział Izby Cywilnej
Sądu Najwyższego
w Warszawie
za pośrednictwem:
I Wydział Cywilny
Sądu Apelacyjnego
ul. Trójpole 21
61-693 Poznań
………………………………………………………………………………………………….
Wnioski
………………………………………………………………………………………………….
W imieniu skarżących, z powołaniem się na pełnomocnictwo w aktach sprawy, składam skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu dnia 13 marca 2014 roku o sygn. akt I xxxxx.
Wyrok ten zaskarżam w całości i wnoszę o:
………………………………………………………………………………………………….
- przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania;
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania;
- zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;
- zwolnienie powódek od kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej w zakresie opłaty sądowej od skargi kasacyjnej ponad kwotę:
a) 2.530,00 złotych w przypadku powódki Grażyny (…);
b) 2.500,00 złotych w przypadku powódki Hanny (…)–(…);
c) 4.970,00 złotych w przypadku powódki Hanny (…).
Wniosek o przyjęcie skargi
………………………………………………………………………………………………….
Przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania uzasadnia:
potrzeba wykładni przepisów prawnych wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, tj.:
a) art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: „kpa”) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także;
b) art. 127 § 3 kpa,
i rozstrzygnięcia, czy „decyzją ostateczną” w rozumieniu art. 16 § 1 kpa jest decyzja, od której przysługuje jeszcze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak: Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 21 listopada 2008 roku w sprawie o sygn. akt Vxxxx oraz z dnia 6 listopada 2013 roku w sprawie o sygn. akt IV xxxxx), czy też decyzja staje się ostateczna dopiero po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź też bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013 roku w sprawie o sygn. akt II xxxx oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 roku, sygn. akt xxxx).
Zarzuty
………………………………………………………………………………………………….
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam:
- naruszenie prawa materialnego – art. 160 § 6 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i uznanie, że bieg terminu przedawnienia roszczeń powódek rozpoczął się z dniem wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 21 marca 2008 roku o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. uzasadnienie wyroku, s. 7);
- naruszenie prawa materialnego – art. 160 § 6 kpa w związku z art. 117 § 2 kc i art. 6 kc przez ich niezastosowanie i uznanie, że pozwany skutecznie podniósł zarzut przedawnienia, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego nie wynika kiedy doręczono decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 marca 2008 roku stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej, a w konsekwencji, kiedy roszczenia powódek stały się wymagalne a także kiedy uległy przedawnieniu;
- naruszenie prawa materialnego – art. 160 § 1 kpa przez ich błędną wykładnię i uznanie, że źródłem szkody, jaką poniosły powódki jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, podczas gdy wskazana decyzja nie doprowadziła do definitywnej utraty własności nieruchomości, a źródłem szkody jest decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia 27 lipca 1992 roku o ustanowieniu użytkowania wieczystego, zmieniona decyzją z dnia 20 kwietnia 1993 roku, wsparta stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 roku (sygn. akt: III CZP 90/10, zmieniającej ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego na temat dopuszczalności nabycia w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wadliwie ustanowionego użytkowania wieczystego.
Uzasadnienie
………………………………………………………………………………………………….
- I. Streszczenie
- II. Istota wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania
- Znaczenie art. 16 § 1 kpa
- Dlaczego należy przyjąć skargę do rozpoznania?
- III. Uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania
- Geneza art. 16 § 1 kpa
- Geneza art. 16 § 1 kpa – omówienie
- Art. 16 § 1 kpa w orzecznictwie Sądu Najwyższego
- Uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 roku, II GPS 4/12
- Art. 16 § 1 kpa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
- Podsumowanie
- Krytyka stanowiska Sądu Najwyższego
- IV. Naruszenie art. 160 § 6 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa
- V. Naruszenie art. 160 § 6 kpa w zw. art. 117 § 2 kc i art. 6 kc
- Doręczenie decyzji jako początek terminu przedawnienia
- Konsekwencje błędnej wykładni art. 160 § 6 kpa
- VI. Naruszenie art. 160 § 1 kpa
- Stan po wydaniu decyzji z dnia 21 marca 2008 roku
- Uchwała z dnia 15 lutego 2011 roku, III CZP 90/10
- Krytyka uchwały z dnia 15 lutego 2011 roku
- Skutki uchwały z dnia 15 lutego 2011 roku
- Powstanie szkody
- VII. Wytyczne co do dalszego postępowania
- Wniosek o zwolnienie od kosztów
………………………………………………………………………………………………….
I. Streszczenie
Podstawą prawną roszczeń powódek jest art. 160 § 1 kpa.
Sąd Apelacyjny w Poznaniu uznał, że termin przedawnienia roszczenia objętego pozwem „należy liczyć od dnia wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 21 marca 2008 roku, która była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. i otwierała powódkom możliwość wszczęcia postępowania o uzyskanie rekompensaty szkody doznanej na skutek wywłaszczenia. (…) Termin przedawnienia roszczenia objętego pozwem należy liczyć od dnia wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 21 marca 2008 roku (…) Termin przedawnienia wynikający z przepisu art. 160 § 6 k.p.a. upłynął 21 marca 2011 roku. Wnosząc pozew 28 marca 2012 roku powódki przekroczyły go o ponad rok. Podniesiony przez pozwanego zarzut przedawnienia był więc uzasadniony” (uzasadnienie, s. 7).
Ocena, czy stanowisko Sądu Apelacyjnego jest prawidłowe, wymaga analizy art. 16 § 1 kpa.
Przepis ten definiuje pojęcie „decyzji ostatecznej”. Jego obecne brzmienie, obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 roku, nie budzi wątpliwości co do tego jak rozumieć ww. pojęcie.
Przed dniem 11 kwietnia 2011 roku nie było jasne, czy „decyzją ostateczną” w rozumieniu art. 16 § 1 kpa jest również decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa).
Rozbieżności co do wykładni ww. przepisu zarysowały się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Skarga kasacyjna zmierza do ich rozstrzygnięcia. Potrzeba wykładni art. 16 § 1 kpa oraz z art. 127 § 3 kpa[1] ma również znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. weryfikacji stanowiska Sądu Apelacyjnego, wyrażonego w kwestionowanym wyroku.
W ocenie skarżących, stanowisko to jest błędne. Kompleksowa analiza orzecznictwa Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego, uwzględniająca również genezę art. 16 § 1 kpa oraz art. 127 § 3 kpa, prowadzi do wniosku, że:
„decyzją ostateczną” w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 roku, jest decyzja administracyjna od której nie przysługuje ani odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższe przesądza o tym, że Sąd II instancji naruszył art. 160 § 6 kpa oraz art. 16 § 1 kpa, błędnie ustalając zdarzenie, wyznające początek terminu przedawnienia.
Nie jest to jedyne uchybienie, jakiego dopuścił się Sąd Apelacyjny.
Uznając zarzut przedawnienia za uzasadniony, Sąd Apelacyjny błędnie określił datę, od której należy liczyć termin przedawnienia.
Wbrew stanowisku, wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, termin przedawnienia rozpoczyna bieg, nie od dnia wydania decyzji stwierdzającej nieważność, lecz od dnia doręczenia jej stronie postępowania.
Ta pozornie nieistotna różnica może rodzić daleko idące skutki. Rzutuje na ocenę skuteczności zarzutu przedawnienia, który pozwany podniósł w odpowiedzi na pozew i apelacji.
Bez wskazania konkretnej daty przedawnienia, zarzut ten jest bezskuteczny. Nie wiadomo, kiedy roszczenia stały się wymagalne ani tym bardziej kiedy uległy przedawnieniu.
Powyższe okoliczności świadczą o bezzasadnym uwzględnieniu zarzutu przedawnienia.
Rozważania na temat zarzutu przedawnienia są nieistotne z uwagi na fakt, iż zdarzeniem wywołującym szkodę nie było wywłaszczenie nieruchomości (por. uzasadnienie, s. 6)[2], ale oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Jak wynika z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 maja 2011 roku, ustanowienie użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Wywołało jednak nieodwracalne skutki w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Samo wadliwe wywłaszczenie nieruchomości – stwarzało powódkom możliwość skutecznego żądania jej zwrotu.
Dopiero uznanie, że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wywołuje nieodwracalne skutki prawne, zamykało powódkom drogę do żądania zwrotu nieruchomości.
Błędne jest tym samym stanowisko Sądu, iż „wydanie w dniu 8 marca 2011 r. decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji uwłaszczeniowej nie miało żadnego wpływu na sytuację prawną powódek (uzasadnienie, s. 6)”.
Decyzja z dnia 27 maja 2011 roku, stwierdzając fakt wadliwego oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, otwierała powódkom drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 160 § 1 kpa. To od wydania tej decyzji rozpoczął biec termin przedawnienia określony w art. 160 § 6 kpa.
……………………………………………………………………………….…………………………………….
II. Istota wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania
Skarga kasacyjna zmierza do wyjaśnienia rozbieżności dotyczących wykładni art. 16 § 1 kpa oraz 127 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w przed dniem 11 kwietnia 2011 roku.
Szczegółowe uzasadnienie wniosku przedstawiono w punkcie III. poniżej.
Uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 roku (sygn. akt: III CZP 112/10) przesądziła, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 roku, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa.
Zgodnie z art. 160 § 6 kpa:
„Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.”
Definicję „decyzji ostatecznej” zawarto w art. 16 § 1 kpa.
Do dnia 11 kwietnia 2011 roku, tj. do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 16 § 1 kpa pojawiły się rozbieżności co do tego, jak rozumieć pojęcie decyzji ostatecznej.
Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie:
Czy decyzja administracyjna, od której nie przysługuje odwołanie, tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa?
………………………………………………………………………………………………….
A. Znaczenie art. 16 § 1 kpa
Przepis art. 16 § 1 kpa ma znaczenie zarówno na płaszczyźnie prawa administracyjnego jak i prawa prywatnego.
W zakresie prawa administracyjnego stosują go administracji publicznej, sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
W prawie prywatnym, przepis ten jest stosowany w związku z art. 160 § 6 kpa, przy ustalaniu przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wydanie nieważnej decyzji administracyjnej.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 16 § 1 kpa zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska na temat wykładni tego przepisu.
Sąd Najwyższy konsekwentnie uznaje, że decyzja od której jeszcze przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Termin przedawnienia roszczeń z art. 160 § 6 kpa rozpoczyna bieg z chwilą wydania „pierwszej” decyzji stwierdzającej nieważność. Okoliczność, że decyzja podlega zaskarżeniu wnioskiem o rozpatrzenie sprawy jest nieistotna przy ustaleniu daty początkowej terminu przedawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że decyzją ostateczną w rozumieniu omawianego przepisu jest decyzja od której nie przysługuje ani odwołanie, ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia o tożsamej randze i znaczeniu co odwołanie. Dopóki nie zostanie rozpoznany, dopóty decyzja administracyjna nie jest „ostateczną” w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny.
………………………………………………………………………………………………….
B. Dlaczego należy przyjąć skargę do rozpoznania?
Charakterystyczne jest, że zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny oraz Trybunał Konstytucyjny przytaczają w swoich orzeczeniach inne argumenty przemawiające za zasadnością prezentowanego stanowiska. Ani jeden ze wspomnianych sądów nie podjął próby skonfrontowania własnej argumentacji z poglądami, jakie pojawiają się w orzecznictwie pozostałych sądów.
Rodzi to konieczność ponownej analizy dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego, właśnie pod kątem argumentów przytaczanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Za przyjęciem skargi do rozpoznania przemawiają także względy praworządności i zapewnienia pewności prawa.
Z punktu widzenia tych wartości niedopuszczalne jest, aby ten sam przepis był inaczej interpretowany przez sądy, stojące na czele struktury wymiaru sprawiedliwości.
Przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania nie sprzeciwia się fakt, iż rozbieżności dotyczą orzecznictwa sądów, powołanych do rozpoznawania innych kategorii spraw, tj. spraw cywilnych (Sąd Najwyższy), spraw sądowoadministracyjnych (Naczelny Sąd Administracyjny) oraz badania legalności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polski (Trybunał Konstytucyjny).
Po pierwsze, art. 16 § 1 kpa jest stosowany zarówno przez sądy administracyjne jak i powszechne. Nie ma podstaw ku temu, aby obie kategorie sądów interpretowały go w sposób odmienny. Takim argumentem na pewno nie jest fakt, iż art. 16 § 1 kpa jest częścią ustawy skierowanej do organów administracji publicznej. Właśnie ta okoliczność przemawia za ujednoliceniem orzecznictwa i wyeliminowaniem przypadków, gdzie ta sama decyzja jest uważana – w zależności od organu państwa – jednocześnie za ostateczną i nieostateczną.
Po drugie, nie wyklucza tego sam ustawodawca w art. 3989 § 1 pkt 2 kpc.
………………………………………………………………………………………………….
III. Uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania
W dalszej części skargi kasacyjnej zawarto kolejno rozważania dotyczące genezy art. 16 § 1 kpa (punkty III.A. – III.B. uzasadnienia).
Dalej omówiono dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, przytaczając najważniejsze motywy każdego z rozstrzygnięć (punkty: III.C. – III.F. uzasadnienia).
W ostatniej części wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania przedstawiono stanowisko skarżących co do tego, jak powinien być interpretowany art. 16 § 1 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa (punkt III.G. uzasadnienia).
………………………………………………………………………………………………….
A. Geneza art. 16 § 1 kpa
W stanie prawnym obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 1961 roku do dnia 31 sierpnia 1980 roku[3]:
- art. 12 kpa stanowił, że:
„Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. ”
- art. 110 kpa obowiązywał w następującym brzmieniu:
„§ 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
§ 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej bezpośrednio wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje szczególny organ odwoławczy.
§ 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie.
§ 4. Od decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej, mocą której uchylono lub zmieniono decyzję organu administracyjnego tego prezydium (art. 140), służy stronie odwołanie do właściwego ministra.”
Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego:
- treść dotychczasowego art. 12 kpa została przeniesiona do art. 16 § 1 kpa i otrzymała następujące brzmienie:
„Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.”
- Wprowadzono art. 15 kpa, zgodnie z którym:
„Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.”
- Dotychczasowy art. 110 kpa został przeniesiony do art. 127 kpa i otrzymał brzmienie:
„§ 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
§ 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
§ 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.”
W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca zmienił treść art. 16 § 1 kpa, nadając mu następujące brzmienie:
„Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.”
Uwagi na temat genezy art. 16 § 1 kpa pozwalają lepiej zrozumieć i wyjaśnić prawny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jego miejsce w systemie środków zaskarżenia oraz wpływ na uzyskanie przez decyzję administracyjną przymiotu „ostateczności”.
………………………………………………………………………………………………….
B. Geneza art. 16 § 1 kpa – omówienie
Analiza zmian przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jakie nastąpiły w okresie od 1961 roku do 2011 roku, prowadzi do następujących wniosków:
- Pierwotny model postępowania administracyjnego dopuszczał sytuacje, gdzie decyzja wydana w pierwszej instancji nie podlegała zaskarżeniu.
- Odwołanie nie przysługiwało od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez organy usytuowane na najwyższym szczeblu struktury administracji publicznej.
- Zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) została wprowadzona dopiero w dniu 1 stycznia 1981 roku.
- Tą samą ustawą wprowadzono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), jako środek zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji przez organy naczelne.
- Wprowadzenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymagało wyboru jednego z dwóch rozwiązań:
a) reorganizacji struktury administracji publicznej przez utworzenie organu przełożonego nad organami naczelnymi, albo,
b) stworzenia kolejnego, równorzędnego odwołaniu, środka zaskarżenia.
- Z uwagi na złożoną i skomplikowaną strukturę administracji, niewykonalne byłoby utworzenie kolejnego szczebla administracji publicznej.
- Wymagałoby to gruntownych zmian natury konstytucyjnej i politycznej. Wprowadzenie organu przełożonego nad ministrami, prezesem rady ministrów oznaczałoby w praktyce utworzenie nowego ośrodka władzy.
- Z powyższych względów, ustawodawca wybrał drugie z możliwych rozwiązań, tj. stworzył nowy środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 kpa).
………………………………………………………………………………………………….
C. Art. 16 § 1 kpa w orzecznictwie Sądu Najwyższego
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego zapadły dwa wyroki, które dotyczą omawianego zagadnienia.
Są to: wyrok z dnia 21 listopada 2008 roku, sygn. akt: V xxxx oraz wyrok z dnia 6 listopada 2013 roku, sygn. akt: IV xxxxx.[4] W tych dwóch orzeczeniach przytoczono argumenty, które w ocenie Sądu Najwyższego, przemawiają za uznaniem, że decyzją ostateczną jest decyzja, która podlega zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zawarta tam argumentacja jest powoływana w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych.[5]
Z tego względu skarżące nie omawiają wszystkich orzeczeń poruszających ww. zagadnienie, ograniczając się do omówienia dwóch, najbardziej reprezentatywnych, orzeczeń.
W wyroku z dnia 21 listopada 2008 roku (sygn. akt: xxx) Sąd Najwyższy uznał, że: „decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16, 127 § 3 i 160 § 6 k.p.a. jest pierwsza decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, gdyż nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji.”
Taka decyzja nie traci przymiotu „ostateczności” nawet wówczas, gdy strona złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.[6] Za takim stanowiskiem przemawiać mają:
- niedewolutywny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
- praktyka organów administracyjnych polegająca na zamieszczaniu w decyzji wzmianki o ich „ostateczności”.
Sąd Najwyższy odwołał się również do swojego wcześniejszego orzecznictwa – wyroku z dnia 20 lutego 2003 roku (sygn. akt: xxxxx)[7].
W powołanym wyroku Sąd Najwyższy rozstrzygał, czy decyzja, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego ma przymiot „ostateczności”, czy też uzyskuje go dopiero po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu sądowadministracyjnym.
Z kolei w wyroku z dnia 6 listopada 2013 roku (sygn. akt: IV CSK 133/13) – poza nawiązaniem do argumentów zawartych w wyroku z dnia 21 listopada 2008 roku – odwołano się do motywów nowelizacji art. 16 § 1 kpa, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu Najwyższego:
- „wykładnia logiczno-językowa prowadzi do wniosku, że przed powołaną wcześniej zmianą art. 16 § 1 k.p.a. pojęcie decyzji ostatecznej obejmowało decyzje, od których nie służyło stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji, co dotyczyło także decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra, od których strona niezadowolona nie mogła wnieść odwołania do drugiej instancji, lecz jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”.
- Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie mógł być przed nowelizacją uznany za „tożsamy z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji”.
- Analiza uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku prowadzi do wniosku, że celem zmiany art. 16 § 1 kpa nie było rozwiązanie dotychczasowych wątpliwości, jakie pojawiały się w orzecznictwie. Nowelizacja „miała charakter merytoryczny, a nie jedynie redakcyjny. Stąd też dopiero po zmianie tego przepisu decyzje wydane przez ministrów w pierwszej instancji, od których strona niezadowolona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stały się nieostateczne”.[8]
………………………………………………………………………………………………….
D. Uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 roku, II GPS 4/12
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane zagadnienie przeanalizowano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 roku (sygn. akt: xxxxx).[9]
Uchwała zapadła przy okazji rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących art. 24 § 5 kpa. Punktem wyjścia dla rozważań na ten temat było wyjaśnienie charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), a w konsekwencji charakteru decyzji, od której strona może złożyć ten środek zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 kpa) jest takim samym środkiem zaskarżenia co odwołanie (art. 127 § 1 kpa).
Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty:
- Zarówno odwołanie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinny być postrzegane w kontekście konstytucyjnego prawa do zaskarżania decyzji organów państwa (art. 77 Konstytucji RP) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).
- Okoliczność, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (tj. nie uruchamia toku instancji, rozumianego jako przejście kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z jednej instancji do drugiej), nie oznacza jeszcze, iż jest on jakościowo różny od odwołania.
- Na instytucję "środka zaskarżenia" można spojrzeć w dwóch aspektach. Pierwszym jest kontekst ustrojowo – organizacyjny. Drugim aspektem jest zakres oddziaływania środka pod kątem możliwości skontrolowania kwestionowanego orzeczenia.
- Nie budzi wątpliwości, że w aspekcie ustrojowo – organizacyjnym odwołanie znacząco różni się od wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy.
- Przy ocenie charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie należy jednak ustalić jakie są konsekwencje różnic występujących na płaszczyźnie ustrojowo – organizacyjnej.
- Punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy, w tych samych granicach co w pierwszej instancji.
- W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego „jest kwestią drugorzędną, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji”.
- Wniosek o ponowne rozpatrzenie gwarantuje rozpoznania sprawy w tym samym zakresie, co w przypadku odwołania.
- Brak cechy dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego. Jest on bowiem wywołany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy.[10] Organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, której skutek prawny nie będzie inny z powodu braku w tej fazie postępowania elementu dewolucji.
10. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi po stronie organu obowiązek jego merytorycznego rozpoznania i wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowania w tej "instancji". Uruchamia kolejny etap postępowania administracyjnego, w którym organ jest związany m.in. terminami załatwiania spraw, a stronie przysługują wszystkie środki ochrony prawnej w tym zakresie, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie.
11. Sytuacja prawna podmiotu, który jest stroną postępowania z wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 kpa, zarówno w sferze prawa materialnego, jak i procesowego, jest zatem taka sama. Różnica może polegać tylko na tym, że ewentualne przyjęcie "gorszych" standardów procesowych obniży rangę tego trybu postępowania.
………………………………………………………………………………………………….
E. Art. 16 § 1 kpa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
Stanowisko zbliżone do tego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 roku (sygn. akt: II xxxxx) pojawiło się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 roku (sygn. xxxx) uznano, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest środkiem tożsamym z odwołaniem. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przemawiają za tym zarówno względy konstytucyjne, jak i geneza samego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Odnośnie do genezy art. 127 § 3 kpa, Trybunał odwołał się do zmian, jakie wprowadzono z dniem 1 stycznia 1981 roku do Kodeksu postępowania administracyjnego (np. uzupełnienie zasad ogólnych zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) oraz nadaniem stronie nowego uprawnienia w postaci zwrócenia się do naczelnego organu administracji państwowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której nie przysługuje odwołanie (art. 127 § 3 kpa). Zdaniem Trybunału:
- „Celem tej nowelizacji było nadanie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego charakteru zasady ogólnej. Jednym z działań zmierzających do stworzenia gwarancji jej realizacji, choć ograniczonej, było zapewnienie stosowania tej zasady w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji państwowej, dotychczas funkcjonującymi na zasadzie jednoinstancyjności postępowania”.[11]
- Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji.
- Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania.[12]
- Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi jednak być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu takiej decyzji nie można poprzestać na odesłaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
- Decyzja taka powinna zostać podjęta po ponownym merytorycznym (a nie tylko formalnym) rozpoznaniu sprawy.
………………………………………………………………………………………………….
F. Podsumowanie
Z cytowanych orzeczeń wynika, że ten sam przepis jest inaczej interpretowany przez trzy najważniejsze organy władzy sądowniczej. Taka sytuacja jest niezrozumiała i niedopuszczalna.
Skarżące nie mogą doprowadzić do zajęcia przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny, jednego, wspólnego stanowiska w zakresie wykładni art. 16 § 1 kpa.
Mogą natomiast – w ramach skargi kasacyjnej – domagać się, aby Sąd Najwyższy skonfrontował swoje dotychczasowe stanowisko z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a następnie podjął próbę ujednolicenia wykładni art. 16 § 1 kpa.
Tym bardziej, że argumentacja zawarta w orzeczeniach Sądu Najwyższego jest nietrafna.
………………………………………………………………………………………………….
G. Krytyka stanowiska Sądu Najwyższego
Nie przekonują argumenty, powoływane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, aby brak cechy dewolutywności miał decydujące znaczenie przy ocenie charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego również przewidują niedewolutywne środki zaskarżenia. Przykładem jest zażalenie określone w art. 3942 § 1 kpc. Nie budzi natomiast wątpliwości, że zażalenie jest zwykłym środkiem zaskarżenia, zapewniającym te same gwarancje procesowe, co „klasyczne” zażalenie.
Podobnie nieuzasadnione jest odwoływanie się do praktyki organów administracyjnych.
Lektura uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz Kodeks postępowania cywilnego potwierdza, że celem uchwalenia ustawy było:
„Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, (art. 16 § 1 kpa – TG) decyzje te, jako decyzje od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Jednocześnie zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu. W praktyce powoduje to szereg wątpliwości co do skutków prawnych, jakie wywiera decyzja jednego z ww. organów, w stosunku do której w terminie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie organy te odmawiają nadania takiej decyzji klauzuli ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu”.[13]
Skoro taki był cel nowelizacji art. 16 § 1 kpa, nie ma podstaw do przywiązywania istotnej wagi do praktyki organów administracyjnych. Tym bardziej, że w ocenie ustawodawcy praktyka ta nie była jednolita, co potwierdza cytowany fragment uzasadnienia projektu ustawy.
Najważniejszym argumentem przeciwko uznaniu, że celem ustawodawcy była jakościowa zmiana charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest brak przepisów przejściowych, normujących zagadnienie postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.
Jeżeli zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie nowego środka zaskarżenia, uregulowałby zagadnienia o charakterze intertemporalnym. Tymczasem uczynił to w przypadku zmiany trybu wznowienia postępowania, co potwierdza art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku.
Nie ma również podstaw, aby odwoływać się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 20 lutego 2003 roku.
Wyrok ten dotyczy innego zagadnienia prawnego – mianowicie wpływu skargi do sądu administracyjnego na bieg terminu przedawnienia. Nie można porównywać instytucji skargi do sądu administracyjnego ze środkami zaskarżenia przysługującymi w toku postępowania administracyjnego.
Do podobnych wniosków prowadzą rozważania zawarte w punkcie III. lit. B uzasadnienia skargi kasacyjnej na temat genezy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wprowadzenie tego środka odwoławczego było ściśle związane z przekształceniem dotychczasowego, jednoinstancyjnego, modelu postępowania na postępowanie dwuinstancyjne.
W tej sytuacji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być postrzegany jako równorzędny odwołaniu środek zaskarżenia. Odmienna wykładnia art. 127 § 3 kpa oraz art. 16 § 1 kpa i uznanie, że jest to nadzwyczajny środek zaskarżenia byłoby zaprzeczeniem całej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że: „decyzją ostateczną” w rozumieniu art. 16 § 1 kpa jest decyzja administracyjna od której nie przysługuje ani odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
………………………………………………………………………………………………….
IV. Naruszenie art. 160 § 6 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa
Wskazane powyżej okoliczności świadczą o naruszeniu przez Sąd Apelacyjny art. 160 § 6 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa. Nie było podstaw do uznania, że roszczenia powódek uległy przedawnieniu.
Datą początkową terminu przedawnienia określonego w art. 160 § 6 kpa jest chwila wydania decyzji Ministra Infrastruktury w wyniku rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta została wydana w dniu 27 maja 2009 roku.
Termin przedawnienia ww. roszczeń został zatem zachowany w chwili wytoczenia powództwa. Upłynąłby dopiero w dniu 27 maja 2009 roku, tj. po wytoczeniu powództwa (28 marca 2012 roku). Przeciwko zasadności stanowiska Sądu Apelacyjnego przemawiają również inne względy.
………………………………………………………………………………………………….
V. Naruszenie art. 160 § 6 kpa w zw. art. 117 § 2 kc i art. 6 kc
Błędne jest również stanowisko Sądu Apelacyjnego, jakoby termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu wydania decyzji stwierdzającej nieważność wywłaszczenia (tj. 21 marca 2008 roku – por. uzasadnienie, s. 7).
Datą początkową, od której należy obliczać termin przedawnienia roszczeń wynikających z art. 160 § 6 kpa, jest dzień doręczenia decyzji ostatecznej.
Nieuzasadnione jest stanowisko Sądu Apelacyjnego, jakoby termin ten należało obliczać od chwili wydania decyzji ostatecznej.
Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty.
………………………………………………………………………………………………….
A. Doręczenie decyzji jako początek terminu przedawnienia
Dopiero od chwili doręczenia decyzji powódki (strony postępowania administracyjnego) wiedziały o ziszczeniu się podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej (tj. „decyzji ostatecznej” – por. art. 160 § 6 kpa).
Nie budzi wątpliwości, że „decyzją ostateczną” w rozumieniu art. 160 § 6 kpa musi być decyzja, która wiąże zarówno organ jak i strony postępowania.
Za taką wykładnią przemawia zarówno wykładnia systemowa art. 160 § 6 kpa, jak i względy natury funkcjonalnej. Zgodnie z art. 109 kpa, organ jest związany decyzją z chwilą jej doręczenia stronie.
Nieuzasadnione byłoby stanowisko, iż termin przedawnienia wyznacza data wydania niewiążącej decyzji administracyjnej.
Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronom postępowania, dopóty nie mogą one zapoznać się z jej treścią.
Nie wiedzą, że doszło do jej wydania, a w konsekwencji nie mają świadomości, że:
a) przysługują im roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 160 § 1 kpa;
b) rozpoczął bieg terminu przedawnienia ww. roszczeń.
Powyższe względy przemawiają za uznaniem, że datą początkową, od której należy liczyć termin przedawnienia jest dzień doręczenia decyzji ostatecznej.
Świadczą również o naruszeniu przez Sąd Apelacyjny art. 160 § 6 kpa.
………………………………………………………………………………………………….
B. Konsekwencje błędnej wykładni art. 160 § 6 kpa
Konsekwencją naruszenia ww. przepisu było błędne uznanie, że pozwany skutecznie podniósł zarzut przedawnienia.
Skuteczne podniesienie zarzutu przedawnienia wymaga wykazania dokładnej daty początkowej, kiedy roszczenia uległy przedawnieniu. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na pozwanym.
W tej sprawie pozwany tego nie uczynił. Z ustalonego przez Sąd I i II instancji stanu faktycznego, nie wynika, kiedy powódki otrzymały decyzję. Nie wiadomo również:
a) kiedy ich roszczenia stały się wymagalne?
b) Kiedy upłynął termin przedawnienia?
Bez odpowiedzi na te dwa pytania, nie można przyjąć mówić o skutecznie podniesionym zarzucie przedawnienia. Sąd II instancji całkowicie pominął ww. wątpliwości.
Uznając, że roszczenia powódek uległy przedawnieniu, naruszył normę prawną wyrażoną w art. 160 § 6 kpa w związku z art. 117 § 2 kc i art. 6 kc.
………………………………………………………………………………………………….
VI. Naruszenie art. 160 § 1 kpa
Sąd Apelacyjny naruszył również normę prawną wyrażoną w art. 160 § 1 kpa. Bezpodstawnie uznał, że źródłem szkody powódek było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność o wywłaszczeniu spornej nieruchomości (por. uzasadnienie, s. 6).
………………………………………………………………………………………………….
A. Stan po wydaniu decyzji z dnia 21 marca 2008 roku
Z chwilą stwierdzenia nieważność ww. decyzji, powódki mogły domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste a następnie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Za takim stanowiskiem przemawiało ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego, zapoczątkowane wyrokiem z dnia 21 czerwca 1968 roku (sygn. akt: III XXXX).
W tym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że: „nabycie użytkowania wieczystego w drodze ustanowienia go przez odpowiedni organ Państwa co do nieruchomości nie będącej własnością państwową nie jest możliwe, choćby nawet nabywca działał – będąc w dobrej wierze – w zaufaniu do księgi wieczystej”.[14]
Stanowisko to zostało zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego.[15]
W myśl cytowanego powyżej orzeczenia Sądu Najwyższego, nawet działanie w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroniło nabywcy użytkowania wieczystego. Nie było zatem przeszkód do żądania wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste.
W oparciu o tą decyzję, powódki mogły skutecznie wystąpić z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Następnie (bądź równolegle z procesem o uzgodnienie treści księgi wieczystej) mogły skutecznie żądać wydania nieruchomości zajmowanej przez osobę, na której rzecz ustanowiono użytkowanie wieczyste i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie.
Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste było możliwe z uwagi na utrwalony pogląd, jaki pojawiał się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w okolicznościach uzasadniających uznanie, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma zastosowania, należy stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej „a nie poprzestawać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych”.[16]
Stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu było w praktyce równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
To z kolei otwierało drogę do podjęcia dalszych działań w celu faktycznego zwrotu nieruchomości.
Taki stan rzeczy uległ zmianie z chwilą wydania przez Sąd Najwyższy uchwały z dnia 15 lutego 2011 roku (sygn. akt: III XXXXX).
………………………………………………………………………………………………….
B. Uchwała z dnia 15 lutego 2011 roku, III CZP 90/10
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 roku (sygn. akt: III CZP 90/10): „Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości”.[17]
Sąd Najwyższy odstąpił w niej od ugruntowanej linii orzecznictwa, zapoczątkowanej wyrokiem z dnia 21 czerwca 1968 roku (sygn. akt: III CRN 139/68).
W uzasadnieniu ww, uchwały uznał, iż eksponowanie w obrocie prawnym zasady ochrony osób trzecich działających w dobrej wierze i zasady bezpieczeństwa tego obrotu sprzyja postulatowi intensyfikacji ochrony prawnej użytkownika wieczystego działającego w zaufaniu dla treści księgi wieczystej.
Wyrazem tej intensyfikacji jest przyjęcie koncepcji interpretacyjnej, która zakłada wystąpienie dwóch zasadniczych skutków prawnych działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, tj. nabycia prawa użytkowania wieczystego od nieuprawnionego (skutek podstawowy) i nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (skutek wtórny).[18]
Dalej Sąd Najwyższy uznał, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych powinna chronić osobę trzecią (nabywcę prawa) działającego w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej.
W przypadku użytkowania wieczystego ochrona ta powinna prowadzić nie tylko do nabycia prawa użytkowania wieczystego od osoby nieuprawnionej (podstawowy skutek konstytutywnego działania rękojmi).
Nabycie to ma nastąpić w takim kształcie jurydycznym i konfiguracji podmiotowej (użytkownik – Skarb Państwa), w jakim prawo użytkowania wieczystego występuje w obrocie prawnym (dalszy skutek konstytutywnego działania rękojmi).
Uzyskanie własności przez Skarb Państwa stanowi zatem wtórny i niesamodzielny, bo pochodny skutek służący zapewnieniu jak najpełniejszej ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy użytkowania wieczystego), działającej w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej.[19]
Stanowisko wyrażone w omawianej uchwale zapoczątkowało nową linię orzecznictwa, uznającej za dopuszczalne nabycie prawa użytkowania wieczystego w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.[20]
………………………………………………………………………………………………….
C. Krytyka uchwały z dnia 15 lutego 2011 roku
Uchwała z dnia 15 lutego 2011 roku od początku była szeroko krytykowana zarówno w piśmiennictwie.
Wskazywano, iż takie ujęcie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest równoznaczne w swoich skutkach z wtórnym wywłaszczeniem nieruchomości.[21]
Wskazywano również na argument natury konstrukcyjnej, uznając, że art. 5 ukwh może chronić tylko prawo, które istnieje.[22]
Podobnie Sąd Najwyższy w samej uchwale z dnia 15 lutego 2011 roku dostrzegł, iż wyrażone w niej stanowisko może wywołać zastrzeżenia natury aksjologicznej i systemowej. W niektórych sytuacjach może ona prowadzić do "legalizowania" bezprawnych działań Skarbu Państwa, skierowanych na odjęcie prawa własności gruntu właścicielom, skoro chroniony rękojmią użytkownik wieczysty ma pozostawać w odpowiedniej relacji prawnorzeczowej ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Dzieje się tak nawet w sytuacji, w której doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego, a następnie wydano np. nadzorczą decyzję administracyjną korzystną dla właściciela przejętego gruntu.
………………………………………………………………………………………………….
D. Skutki uchwały z dnia 15 lutego 2011 roku
Treść omawianej uchwały w znacznym stopniu rzutowała na decyzję organów administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności ustanowienia użytkowania wieczystego a także dalsze postępowanie powódek w sprawie przedmiotowej nieruchomości.
Opierając się m.in. na wyrażonym w niej stanowisku, organy administracji publicznej rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych, uznały, że są to decyzje wydane z naruszeniem prawa. Nie są jednak nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.
Ta okoliczność wyklucza możliwość faktycznego żądania zwrotu nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste.
Konsekwencją wydania decyzji tej treści jest uznanie, że samo ustanowienie użytkowania wieczystego było prawnie skuteczne. Natomiast decyzja o ustanowieniu ww. prawa została wydana z naruszeniem prawa i wywołuje nieodwracalne skutki prawne.
Takie rozwiązanie wyklucza możliwość dochodzenia roszczeń o bezumowne korzystanie ze spornej nieruchomości a także zwrot samej nieruchomości.
Utrata tych uprawnień ma charakter definitywny. Powódki – z uwagi na treść krytykowanej uchwały Sądu Najwyższego – nie mogą „odzyskać” swojego prawa własności ani tym bardziej roszczenia o bezumowne korzystanie.
………………………………………………………………………………………………….
E. Powstanie szkody
Te okoliczności prowadzą do wniosku, że szkoda, której naprawienia domagają się w tym postępowaniu powstała z chwilą wydania decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. z chwilą wydania decyzji z dnia 27 lipca 1992 roku.
Ta decyzja jest zgodnie z art. 160 § 1 kpa, źródłem szkody polegającej na utracie własności nieruchomości.
Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 27 maja 2011 roku, która stwierdziła wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa:
a) potwierdziła wadliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego;
b) potwierdziła, iż decyzja z dnia 27 lipca 1992 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne.
„Nieodwracalność” skutków decyzji z dnia 27 lipca 1992 roku polegała na utracie przez powódki prawa własności.
Wydanie decyzji z dnia 27 maja 2011 roku było niezbędne, zgodnie z art. 160 § 1 kpa do wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody, wyrządzonej wskutek wadliwego ustanowienia użytkowania wieczystego.
Dopiero z chwilą wydania tej decyzji powódki dowiedziały się o tym, że definitywnie utraciły prawo własności.
Zgodnie z art. 160 § 6 kpa, dopiero z decyzja stwierdzająca nieważność ustanowienia użytkowania wieczystego wyznacza datę początkową terminu przedawnienia.
Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej była tylko przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
Niezwłocznie po wydaniu decyzji z dnia 21 marca 2008 roku, powódki podjęły działania w celu stwierdzenia nieważności decyzji o